專家解讀交通新基建指導意見：需要有新思路和新辦法！
發布時間：2020-08-21 文章來源：黨建工作部
近日，交通運輸部印發了《推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是交通運輸部在交通運輸領域落實黨中央、國務院提出的新型基礎設施建設的重要舉措。
通過學習《指導意見》以及交通運輸部有關部門對該《指導意見》的解讀，可以清晰看出交通運輸部在新型基礎設施建設方面的基本考慮和安排，結合2019年中共中央和國務院印發的《交通強國建設綱要》（以下簡稱《綱要》），談一談個人的體會和看法。
一、從《綱要》的安排看新型基礎設施建設
2019年，中共中央和國務院印發的《交通強國建設綱要》是國家對交通運輸領域未來50年的發展方針、政策和具體要求，它是我們未來工作的總綱?！毒V要》的一個重要特點是緊緊抓住了人民群眾需求和時代發展這兩個關鍵，將充分運用新技術提高發展質量和滿足更高水平需求貫徹始終。
《綱要》制定了2035年和本世紀中葉兩個階段的發展目標，而這兩個階段目標的內容反映了交通運輸的本質以及滿足社會和經濟發展的需求，同時又考慮了實際的可能和建設成本的因素。
《綱要》的另外一個特點就是將新技術的發展和應用融入了基礎設施建設、載運工具發展和運輸服務提升，可以說《綱要》在智能、平安、綠色、共享交通方面的部署已經對國家提出的新型基礎設施建設做出了總體安排。
我認為在學習和應用《推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》時，應該以《綱要》的基本觀點和基本部署為前提，牢記交通運輸的本質以及社會和經濟發展需求，避免單純的追求技術或技術名詞的新奇，避免就系統談系統。
《指導意見》在其指導思想一節中很好反映了這一思路，因此我們討論和安排交通領域新型基礎設施建設具體內容時，應該按照《綱要》的部署來安排新型基礎設施建設的內容，時刻要牢記提升交通運輸的能力和品質這一基本目的，而且一定要考慮效益與成本比，避免建設效用低的設施和系統，造成不必要的浪費。
最近，習近平總書記對“十四五”規劃編制工作作出重要指示，強調把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來。我認為習近平總書記的這一要求也同樣適用于交通領域新型基礎設施建設的規劃和部署。
《指導意見》中提出的“以數字化、網絡化、智能化為主線，以促進交通運輸提效能、擴功能、增動能為導向，推動交通基礎設施數字轉型、智能升級”的思路是非常正確的，但是如果要將其有效貫徹在未來建設中，就需要做好頂層設計。
頂層設計這個詞在交通領域時常被提及，不少領導也強調要做頂層設計，但是具體到編制規劃、設計體系和部署實施時，往往將頂層設計轉為具體物理系統的設計。
其實，在大量新技術涌入交通運輸等傳統產業時，國際產業界和學術界都在為高新技術的快速變化和快速迭代與傳統產業（包括基礎設施）的慢變化之間的矛盾發愁，交通基礎設施強調的是安全、耐久和適用，道路和橋梁的質量目標是以幾十年甚至百年計，但是以信息技術為代表的高技術產業則強調快速迭代和加速折舊，三至五年即要換代，這樣的矛盾一定會反映到我們要進行的交通領域新型基礎設施建設中來。
根據我們多年從事交通智能化建設的實踐以及國際經驗，做好頂層設計（或稱為體系框架設計）是解決這一矛盾的鑰匙。
要做好這樣的頂層設計，需要從新型基礎設施的邏輯功能和框架入手，邏輯功能和框架階段的設計不應涉及具體的技術和系統，更不能直接將具體項目羅列其中，待頂層設計的邏輯階段結束再將其各種功能映射到具體的物理系統中。
這里強調的是“映射”，不是直接對應，這樣就可以做到邏輯服務功能穩定和技術包容，不但使我們可以分階段將系統建成，而且還可以避免由于技術和技術產品的變化造成整個邏輯系統和服務的“坍塌”，其實就是避免我們經常談到的系統剛建成，還沒應用就落后了。
目前《指導意見》中所列主要任務基本上是概念描述和項目層級的內容，還缺乏交通基礎設施功能提升的方向性設計以及服務功能的提質設計，對未來的交通新型基礎設施也缺乏整體規劃，這就需要有關單位和機構在頂層設計上再下一番功夫。
《指導意見》在基本原則一節中明確提出了政府引導和市場主導，這是非常正確的。作為基礎設施組成部分的新型基礎設施無疑具有部分公共服務的功能，政府投入或者公共資金投入是必要的，但是通過《指導意見》目前所列內容我們可以看到交通領域新型基礎設施中有相當部分屬于增值服務的內容和品質提升的內容，因此依靠市場力量加速新型基礎設施建設并且避免盲目投資和亂投資顯得十分必要。
以近期眾多企業和部分政府部門呼吁交通行業投資路側無線通信設施建設為例，我們一定要明白投資目的和投資收益何在，要搞清楚這種投資是否屬于具有公共服務屬性的基礎設施投資。我在這里也提出一個問題，既然路側無線通信設施是一個大有前途的產業，企業就會有投資的積極性，不需要政府鼓勵企業就會涌入，應該是擋都擋不住，更不需要政府投資。
但是現在卻成了要財政投資或補助，或者一定要交通行業投資的建設內容，這其中存在的問題不言而喻。所以，雖然有了《指導意見》，但是如何建設和如何投資的問題并沒有解決，特別是在《指導意見》的組織實施中也沒有給出具體的方向和要求，看來這方面還有大量的工作要做，還需要努力探索。
《指導意見》從14個方面羅列了交通領域新型基礎設施建設的內容（含科技研發），但是看不出什么是政府要做的、什么是交通運營企業要做的、什么是通信和信息產業要做的，大家如何協作和配合，投資領域建設的邊界就在哪里。
如果新型基礎設施建設純粹是企業投資行為，政府也可以不去管，由企業自主抉擇，企業的原則就是盈利和發展。但是交通基礎設施建設領域并不是一個完全靠企業自由投資的市場，交通基礎設施的公共服務屬性決定了政府和承擔公益服務企業必須承擔相當職責。
特別是我看到《指導意見》中還涉及了農村公路和城市交通的部分內容，這就需要特別慎重明確交通領域新型基礎設施建設的邊界在何處。這里結合近幾年承擔有關項目的體會，以道路作為例子提出不成熟的想法：
交通領域新型基礎設施作為交通基礎設施的組成部分，可以考慮將不變部分以及可以用來投資的內容作為優先建設內容。
首先是依托在基礎設施之上，具有物理排他性的與通信和信息技術相關的建設。如通信和供電管線、路側設備基礎和支撐裝置、干線通信（光纜）系統（城市需與城市公共基礎設施協調）、路側專用接入網、道路用地范圍內和路面及路面下設置的傳感器及其支持系統等。
第二是為各個交通參與方提供數據交互的和交通控制的路側裝備。具體結構和內容如圖下所示。這里需要特別提出交通新型基礎設施可以不包括路側無線通信裝備（即無線通信空間物理層），這部分應該由服務商或運營商投入和運營（既然是好東西，他們應該有投資積極性）。有一個類似的例子就是我國“鐵塔公司”的建設內容。
以上兩部分內容無論信息和通信技術如何變化，都不會影響其價值，而且交通運輸行業或企業可以將這些設施作為股份與通信服務商和增值服務企業進行合資或合作經營，即便是經營失敗，也不會影響這些交通新型基礎設施的價值。2019年高速公路建設的ETC門架及其附屬設施就是一個典型的例子。
新型基礎設施建設是一個全新的領域，雖然交通運輸行業有多年交通信息化和智能化建設的經驗，但是必須看到以前的交通信息化和智能化處于交通建設從屬地位，或者干脆就是拾遺補缺和門面。但是當今的情況已發生了根本變化，數字化、網絡化和智能化方面的內容成為基礎設施建設的重要內容，也是交通基礎設施的重要組成部分。
我們必須清醒地看到交通運輸行業、特別是道路方面管理和建設主體力量是土木工程領域的隊伍和專家，這是不適應新型基礎設施建設需要的，但是通信和信息領域的隊伍和專家卻對交通運輸是陌生的，他們提出的一些思路和方法也不符合交通運輸的要求。對此我認為應該用改革和開放的方法來解決：
首先，要調整我們進行基礎設施建設和管理的思路，學習和適應土木工程設施與通信信息設施融合一體建設的方法；第二，應該清理和調整以土木工程為主體的基本建設程序和規范，特別是總結近年來交通領域信息化和智能化示范工程的經驗和不足，在原有初步設計和施工圖設計的基礎上補充技術設計的環節，對系統的技術指標和參數應該有明確要求，避免設計不足造成工程建設單位無所適從或任意調整；第三，需要發揮交通運輸行業在新型基礎設施建設方面的主動作用，改變被動應對領導和信息產業不斷提出要求的局面，逐步實現交通運輸行業提出要求、信息產業提供裝備和服務的格局。
《指導意見》總體上的安排是遵從了《交通強國建設綱要》，但是我們看到在一些方面并沒有完全按照《綱要》的提法和內容，這是需要探討和斟酌的。
例如《綱要》明確提出“廣泛應用智能高鐵、智能道路、智能航運、自動化碼頭、數字管網、智能倉儲和分揀系統等新型裝備設施，開發新一代智能交通管理系統”。應該說這樣的提法是經過專家和有關部門審定的，也符合國際上的用詞。
但是《指導意見》在主要任務中卻沒有與《綱要》保持一致，除了鐵路方面使用了智能鐵路外，其他的方面均使用“智慧XX”來表述，其實這種改變并無實際意義，其內容還是圍繞數字化、網絡化和智能化展開，我們關心的應該是用什么技術和什么裝備解決什么交通問題以及提升哪方面的服務。
再例如《指導意見》中提出“建設監測、調度、管控、應急、服務一體的智慧路網云控平臺”，這一內容在交通運輸部組織的幾個示范工程中都有，但就我參加這些工程的咨詢和設計審查來看，其設計思路與建設思路仍然是舊的，只不過套上了“智慧路網云控平臺”的外衣，問題出在我們的建設單位和設計單位仍然是用物理的監控中心或數據中心的思路在進行設計和建設，省一級交通主管部門利用這一名詞要求各地方、各路段的數據都傳到省中心，名為“上云”，但是恰恰沒有將已經建設的各分中心、路段中心和路側裝備的能力統籌應用和管理。
其實云計算和云控真正關心的不是物理的中心，而是計算和控制能力的提供，采用的是邏輯中心或管理中心與具體物理設施分離的辦法，就像我們用電，我們只需要關心端口的供電能力就行，不必關注發電廠在何處。
再有就是要注意總結和跟蹤國內外的發展和經驗，避免用“名詞創新”來實現國際先進。這里典型的例子就是車路協同。
目前，國內無論是在概念上、功能設計上、科技項目上、還是示范上都與15年前美國和日本組織實施的VII、Smartway項目類似，沒有原創也沒有新概念，我們的專家沒有研究為什么發達國家還沒有規模應用和產業化？我們是否需要不同的路徑、是否需要全新的概念？我們目前的狀態是把國外10多年前的概念和設計換上“車路協同”的新衣，在國內要求各方面立項和投資。
還有一個現象也要引起注意，即現在國內所列的車路協同中有關服務類的應用已經被ITS許多成熟的應用和系統覆蓋，因此造成國內車路協同、車聯網等說得很多，但苦于找不到剛性應用和商業出路，雖然在智慧公路示范工程中都安排了部分車路協同內容的建設，但是在設計階段就已經發現這個系統可能沒有用戶。
以上的幾個例子提示我們，我們需要關注的是實質創新和技術進步，不能搞“名詞創新”，更沒有必要在名詞上糾結，就像車聯網與網聯車、智能交通與智慧交通、車路合作與車路協同等等。
